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독일 '탈석탄 사회적 공론화’...탈석탄 추진 어떻게 하나?석탄화력 설비 2026년까지 경매 통해 단계적 폐지… 2027년 이후 강제 폐지
시장 경쟁시스템 활용 인센티브 의한 석탄화력발전업계 자발적 참여 유도

최근 독일 정부는 2038년까지 탈석탄 실현을 위해 ‘탈석탄법(안)’을 마련했다.

이에 따르면 석탄 및 갈탄화력발전 설비를 2022년까지 30GW 수준으로 감축하고, 2030년까지 17.8GW, 2038년까지 완전 폐지하는 것을 목표로 하고 있다. 

독일의 사례를 통해 탈석탄 정책을 추진하고 있는 우리나라의 에너지정책을 시사해 본다.

▲탈석탄 정책 추진 배경

독일은 2022년까지 탈원전을 추진하고 있는 가운데 연방정부가 2038년까지 탈석탄 실현을 위한 법・제도로 ‘탈석탄법(안)’을 도출했다. 이 법률은 탈석탄법(안)에 더해 ▲온실가스배출권거래법 ▲소득세법 ▲에너지사업법 ▲열병합발전법 ▲열병합발전입찰법 ▲열병합발전법-요금 시행령 ▲사회복지법 등 총 7개 법률 개정에 대한 내용을 포함하고 있다.

연방정부는 지난 1월 29일 탈석탄 이해관계자간의 협상을 통해 최종 조율된 지원책을 법안에 반영해 연방정부 탈석탄법(안)으로 채택했다. 연방정부는 2020년 상반기에 연방의회에 법(안)을 부의하고 최종 입법화 과정을 거쳐 발효할 예정이다.

독일 정부는 탈석탄위의 권고에 따라 석탄화력 발전의 점진적인 감축 및 단계적 폐지에 대한 계획을 수립했으며 탈석탄 이행을 위한 법적·경제적·사회적·산업적 정책 추진 체계를 수립하기 위해 탈석탄법(안)을 도출하게 됐다. 독일의 탈석탄법 입법화 및 발효는 경제・사회 구조(산업・지역의 생산 및 고용구조 등) 및 에너지시스템의 장기적인 발전 방향의 전환점이 될 것으로 판단된다.

독일은 에너지・기후변화 정책에 대한 폭넓은 사회적 합의 도출을 위해 ‘성장・구조변화・고용위원회’를 발족했고 탈석탄위는 독일 정부가 추진해야 할 에너지정책 방향 및 과제를 도출해 정책권고 보고서를 제시했다.

탈석탄위는 2030년까지 온실가스 감축 목표 달성 및 ‘기후행동계획 2050’ 이행과 연계할 수 있는 에너지산업 발전방안(석탄화력 발전설비 폐지) 마련을 권고했다. 탈석탄위는 독일의 전력 및 열 공급의 안정성을 제고하되 특히 산업부문의 국제 경쟁력을 유지하기 위해서 전력 가격의 안정성을 보장할 수 있도록 적극적이고 균형 잡힌 조치를 마련해야하며 이를 사회적으로 수용 가능한 방식으로 구현할 것을 권고했다.

탈석탄 정책 방안이 국가 정책으로 지속적인 성과를 확보하기 위해서는 석탄광 지역 주민들의 미래 생활 기반 및 고용 보장을 고려해야 하며 발전사업자 및 전력 소비자 모두에게 공정한 해법을 제시하도록 요구했다.

▲독일의 탈석탄법(안)

2050년까지 온실가스 배출중립 목표(2030년까지 1990년 대비 55% 감축)를 위해 2038년까지 발전부문에서 완전한 탈석탄화 실현을 목표로 정했다. 탈석탄법(안)은 탈석탄 일정을 3단계로 추진하되 석탄 및 갈탄 화력발전소 폐지 일정을 차별화해 설정했다.

석탄 및 갈탄 화력발전설비(43.9GW, 2019말 기준)를 2022년까지 30GW 수준으로 줄이고 2030년까지 17.8GW, 2038년까지 완전 폐지하는 한다는 것이다.

석탄화력 발전설비 감축은 석탄 및 갈탄 발전설비를 병합한 용량기준으로 매년 동일한 규모로 설정했고 이에 따라 갈탄 화력발전 감축이 석탄 화력발전 감축보다 작은 규모로 설정됐다. 독일 정부는 갈탄 화력발전소 폐지는 석탄화력 발전설비 보다 석탄 생산지역에 지대한 영향을 미치게 될 것으로 판단했다.

신규 석탄·갈탄 화력발전설비 건설 허용을 금지하되 단, 법률이 발효되기 이전 시점에 가동허가가 내려진 경우에는 가동을 예외로 인정하기로 했다. 2020년 1월 현재 독일의 건설 완료 미가동 발전설비는 Uniper사의 Datteln-4 화력발전소가 유일하다. Datteln-4 화력발전 설비(1052MW)는 독일 서부 도르트문트주 북부 Rhine-Westphalia에 위치하고 있으며 건설 공정이 수차에 걸쳐 지연된 바 있다.

탈석탄위는 건설 완료 미가동 신규 석탄화력 발전설비에 대해 발전사업자와 협의해 가급적 가동하지 않을 것을 권고했다. 독일 경제에너지부는 건설 완료 미가동 신규 석탄화력 발전소(Datteln-4)를 가동하는 것으로 최종 결정했다. 정부는 Datteln-4 발전소가 최신 기술을 적용해 건설돼 기존 화력발전 설비보다 탄소배출이 상대적으로 적을 것으로 평가했으며 이에 신규 발전소(Datteln-4)를 폐기하는 것보다 기존 노후 화력발전설비를 우선적으로 폐지하는 것이 탈석탄 정책에 부합하며 막대한 배상금 규모를 회피할 수 있다고 판단했다.

연방정부는 Datteln-4 발전소를 가동하는 대신 기존 석탄화력 발전설비에서 Datteln-4 설비용량에 상응하는 규모를 조기 폐지하는 것으로 폐지 일정을 설정했다.

석탄 화력발전 설비는 2026년까지는 경매를 통해 단계적 폐지를 추진하되 2027년 이후는 강제 폐지를 단행한다는 계획이다. 석탄화력 발전설비 감축 용량 및 대상 결정은 연방정부가 지정하는 기관(연방네트워크공사)이 주관하는 7차례 경매를 통해 결정하기로 했다.

연방네트워크공사는 석탄화력 발전설비 감축 경매를 주관하며 전력망 연계 기준 장기 수령의 발전설비를 우선 폐지한다는 계획이다.

연방네트워크공사는 경매 방식으로 결정된 폐지 대상 발전설비에 대해 경매대금 방식으로 보상금을 지급하기로 했다. 경매 회차별 최대 보상가격을 하향구조로 설정해 발전사업자가 경매에 조기 참여하도록 하는 인센티브 체계를 설계하고 있다. 만약 발전설비 용량 감축이 당초 목표에 조기 도달할 경우 추후 예정된 경매는 진행하지 않는다.

석탄화력 발전사업자는 발전설비 감축 경매에 참여해 발전설비 폐지 용량 규모를 입찰로서 결정하게 된다. 연방네트워크공사는 입찰 전까지 감축된 석탄발전설비 규모를 고려해 최저입찰가를 책정하고 입찰 개시 5개월 전에 공시할 예정이다. 2020년 경매는 2020년 9월 30일 까지 1차 입찰공시를 계획토록 하고 있다.

연방네트워크공사가 경매를 통해 최저보상금을 제시한 발전사를 선정하거나, 석탄화력 발전설비 가동 중단에 따라 최대 CO₂ 배출 감축량을 제시하는 발전사를 결정하고 이에 대한 폐지 보상금(경매 대금)을 지급 하도록 했다.

석탄화력 발전사의 경매 일정 참여가 늦을수록 설비용량 1MW당 보상금이 줄어들도록 해 조기 경매 참여에 대해서 인센티브를 부여하는 한편, 발전사의 경매 참여자격 조건을 발전용량 10MW 이상 발전사로 제한함으로써 대용량 발전설비 보유 발전사의 참여를 유도하도록 설계했다.

2020년∼2023년 기간 중 입찰 참여가 미흡해 잔존 감축발전설비 용량이 발생할 경우 강제 폐지는 2027∼2038년 기간 중에 추진하되 발전소 노후 연령에 따라 추진할 계획이다. 2027년 이후 석탄화력 설비 폐지 대상은 탈석탄법에 의거해 지정되며 이 기간 중 발전설비를 폐지하는 발전사는 보상금 청구권을 상실하도록 해 석탄화력 발전설비의 조기 폐지를 유도했다.

갈탄 화력발전설비(21.1GW: 2019년 말 기준)를 연차적으로 폐지해 2030년 15GW 수준으로 감축하고 2030년 8.8GW, 2038년까지 전면 폐지하는 것으로 일정을 잡았다. 2021년부터 2022년까지 RWE가 운영하는 갈탄 생산설비 및 갈탄화력 발전설비(Rhenish 지역: 3GW)를 우선적으로 폐지하기로 결정했다. 갈탄 화력발전설비 폐지는 구서독 지역에서 우선 시작하는데 이는 경제적 여건이 취약한 구동독 지역의 영향을 완화하기 위한 조치로 해석된다.

탈원전이 완전히 이행되는 다음해인 2023∼2024년 기간 중에는 갈탄 화력발전소 폐지를 추진하지 않는 것으로 계획돼 있다. 2028∼2029년, 2034∼2035년 및 2038년에 주요 갈탄 화력발전설비 폐지를 추진하는 것으로 계획했다

연방정부는 갈탄 생산·발전기업(RWE, LEAG(EPH), Uniper 및 EnBW 등)과 감축·폐지 계약을 통해 단계적으로 발전설비의 폐지를 추진한다. 탈석탄법(안)은 연방정부가 갈탄 화력발전사 및 석탄광 기업 등에게 2020년부터 향후 15년간 총 43억5000만 유로의 보상금을 지급하도록 규정하고 있다.

▲탈석탄 보상

연방정부는 석탄화력 열병합발전설비(CHP)의 청정에너지원 열병합발전설비 전환지원을 확대하기로 했다. 탈석탄법(안)은 열병합발전의 ‘석탄대체 보너스’ 지원 확대를 위한 열병합발전법 수정법(안)을 포함하고 있다. 갈탄·석탄화력 열병합발전 시설이 천연가스 연료 열병합발전으로 전환할 시에는 180유로/kW를 일시불 형태로 전환 보조금을 지급토록 했다.

기존 석탄화력 열병합발전설비를 재생에너지원의 열병합발전설비(R-CHP)로 전환하는 발전사업자에 대해서는 ‘혁신 열병합발전설비 보조금’을 지급하기로 했다. ‘혁신 열병합발전설비 보조금’ 지급대상 발전연료로 폐기물, 폐열, 바이오매스, 바이오가스, 바이오액체 연료 등을 설정했다. ‘혁신 열병합발전 보조금’은 에너지 고효율 및 온실가스 저배출 전원(재생에너지 열원 비중이 높은 열병합발전)에 대해서 별도의 차별적인 보너스 제공을 의미하고 있다.

효율적・친환경적 열병합발전기술 개발을 위한 지원책을 마련하는 한편 기술 개발에 열병합발전 사업자의 지속적인 투자 유발을 위해 기존 열병합발전 지원프로그램을 2029년까지 연장하기로 했다.

연방정부는 탈석탄정책 추진으로 실업 상태에 직면할 석탄산업 및 화력발전사 근로자에 대해서 ‘고용조정지원금’을 지급하기로 했다. 고용전환지원금은 2038년까지 예정된 탈석탄 일정에 따라 고용을 상실하게 될 석탄광 및 석탄·갈탄 화력발전소 근로자(연방정부 추산: 최대 4만명)에게 공히 지급한다. 탈석탄 추진으로 실업 상황을 맞이하는 근로자에 대해서 최소 58세까지 최장 5년까지 고용조정지원금을 지원해 실업 상황으로 인한 소득 감소를 보전하며 조기 은퇴에 따라 연금이 축소될 경우에 이에 대해서도 보상금을 지급하기로 했다.

탈석탄 정책에 따른 전력요금 상승의 소비자 부담 경감조치를 마련하기로 했다. 연방정부는 2023년부터 송·배전망 비용 감축을 위한 정부 보조금 지급으로 전력 가격 상승 부담을 경감하기로 했다. 송·배전망 비용의 감축은 전력공급 비용 하락 형태로 전력가격 인상 요인을 상쇄하기 위한 것이다.

탈석탄법(안)은 산업부문의 국제 경쟁력 유지를 위해 전력 다소비기업에 대한 전력 가격 지원책을 도입해 2023년부터 시행할 것을 규정했으나 세부적인 지원 규모에 대해서는 명기하지 않았다. 또한 온실가스 배출권 거래제도(ETS)에서 발생하는 배출권 판매 수익을 재생에너지 부담금의 경감을 위해 배정하기로 했다.

탈석탄으로 인해 불필요해진 온실가스 배출권을 매각하는 대신 영구 소멸시키도록 함으로써 EU 배출권 거래시장의 안정 및 온실가스 감축 촉진을 도모하기로 했다. 독일은 자국의 석탄화력 발전설비를 폐지함에 따라 EU-ETS의 배출권 수요도 감축될 것으로 판단, 온실가스 배출권 해제물량이 EU의 다른 지역에서 사용되는 것을 회피하기 위해 온실가스 배출량 축소에 상응하는 온실가스 배출권을 소멸토록 할 계획이다.

탈석탄법(안)은 시장안정화비축을 통해서 시장으로부터 배출권이 배척되지 않을 경우에는 배출권 소멸을 추진하기로 했다. 시장안정화비축은 2019년 도입됐는데 시장으로부터 초과 상태에 있는 배출권을 거둬들이기 위한 체계로서 독일이 추가적으로 어떤 규모의 배출권을 소멸시킬 것인지에 대해서는 아직 결정되지 않았다.

▲시사점

독일은 자국의 에너지시스템 전환 및 석탄산업 구조조정 과정에서 지역사회 및 산업이 겪을 어려움을 해결하기 위해 사회적 합의과정을 거쳤다. 탈석탄에 따라 영향 받게 될 모든 관련주체가 직면할 다양한 어려움에도 불구하고 탈석탄 이행을 위한 법(안)을 도출할 수 있었던 것은 ‘사회적 공론화’가 전제됐기 때문이다.

탈석탄 정책 추진으로 사회적 비용 발생에도 불구하고 독일이 탈석탄(법)을 마련할 수 있었던 것은 탈석탄 정책의 피해를 받게 될 지역・산업・노동자에 대한 피해 보상체계를 마련하는 한편 이에 필요한 대규모 재정을 감내할 수 있는 재정 역량을 보유했기 때문이다.

독일은 석탄광 폐지, 석탄화력 발전설비 감축량 결정 및 보상방안 설계에서 국가 행정명령과 함께 시장경쟁시스템(경매・입찰제도)을 적용, 석탄화력발전 산업계로 하여금 인센티브에 의한 자발적 참여를 유도하고 있다. 또한 석탄화력 열병합발전의 재생에너지 발전원 대체 촉진을 위해 유인체계를 도입・적용, 발전 산업의 자발적 참여를 유도했다.

탈석탄법은 탈석탄 정책 추진에 따른 전력가격의 추가적인 상승을 허용하지 않을 것임을 법조항으로 확약하는 한편, 전력공급 비용 축소를 위한 보조금 지급 및 온실가스 배출권 수익 연계를 통해 전력가격의 안정성 유지를 위한 보장조치를 강구하고 있다.

탈석탄법은 2038년까지 독일 정부가 추진해야할 탈석탄 관련 제반 정책 활동을 위한 법적 기반으로 향후 독일 에너지전환 정책 추진의 제도적 근간으로 역할을 할 것으로 보인다.

남형권기자는...
한양대 신문방송과에서 언론학을 전공하고 에너지경제신문, 한국에너지신문, 전기신문, 산경에너지 등에서 25년의 기자생활을 했다.
2017년 6월부터 에너지타임뉴스 발행인 겸 편집국장을 맡고있다.

남형권 기자  cabinnam@enertopianews.co.kr

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